YEREL YÖNETİM VE YÖNETİŞİM

 

YÖNETİM KAVRAMINA GENEL BAKIŞ

            İnsanoğlu doğada hayatta kalma mücadelesi neolitik çağ ile birlikte çok daha kalabalık gruplar ve karmaşık işleri yerine getirebilmeyi gerektirmiştir. İnsanların yarattığı değer arttıkça üretilen değer takas edilmeye başlanmıştır. Değer üretimi ve değişimi giderek iş birliği gerekliliğini doğurmuştur. Böylece, en temel anlamıyla insanları belirli bir amaca yönelik olarak sevk ve idare etmek anlamına gelen yönetim kavramı ortaya çıkmıştır (Yenisu, Şahin, & Öztekkeli, 2019, s. 517).

            İnsanlar hayatlarının birçok döneminde yöneticiler ile karşılaşmış ya da yönetici olmuştur. Çalışılan işlerde çoğunlukla emir veren ve emir alanlar bulunur. Çünkü çok çeşitli amaçlara ulaşmak için bireysel çaba çoğu zaman yetersiz kalır. Bu yüzden insanlar yeteneklerini ve kaynaklarını birleştirerek ortak bir amaç için beraber çalışırlar. Teknik ilerleme beraberin karmaşık organizasyonel yapılar ve yönetim ihtiyaçlarının artmasına sebep olmuştur (Özalp, 2010, s. 32).

           

YÖNETİMİN TARİHSEL SÜRECİ

            Yönetimin bilimsel olarak ele alınması 18. Yüzyılda başlasa da tabi olarak yönetim medeniyet tarihi kadar eskidir. Yönetim bilimi klasik, neoklasik ve modern dönem olarak zaman açısında ayrıştırılabilir (Özalp, 2012, s. 70).

            Yönetimin bilimsel olarak incelendiği zamandan öncesine klasik öncesi dönem denilebilir. Bu dönemi ilk yazılı kaynaklar olan M.Ö. 5000 yılına kadar geri götürmek mümkündür. Eski Mısır, Çin ve Antik Yunan’da yönetim ile ilgili “dürüst olmak”, “bencil olamamak” gibi kavramların yer aldığı bilinmektedir. Ancak İngiltere’de başlayan sanayi devrimi ile yönetim teorisi oluşmaya başladı. İngiltere böylece ilk defa tarım ve köy hayatından şehir ve sanayi hayatına geçen ülke olmuştur. Üretim çok daha küçük miktarlara da ve çoğunlukla ev ya da küçük işletmelerde yapılırken buhar gücünün bulunması çalışanları fabrikalara toplamaya başlamıştır. Bu da çok daha kalabalık organizasyonlar ve uyum süreçlerini gerekli kılmıştır (Yenisu, Şahin, & Öztekkeli, 2019, s. 517).

Klasik Yönetim Yaklaşımı

            Buhar gücü ile çalışan makineleri icat eden James Walt ve Matthew Robinson Boulton yönetimi; iş akışı, üretim planlaması üretim işlem standartları, iş bölümü, iş etüdü, personelin eğitilmesi, ürün standartlaşması ve istatistiki kayıtlar başlıkları altında yönetim bilimini inceleyerek ilk temelleri atmıştır. Yönetimi bilimsel olarak ilk inceleyenlerden bugün dahi etkisini sürdüren iki kişi Taylar ve Fayol’dur. Frederick Winslow Taylor bilimsel yönetim ilkelerini ortaya koyduğunda bunların aslında kendinden önceki birçok kişinin katkısı olduğunu dile getirecektir. Taylor, işlerin işçilerin tecrübesine bırakılmaması gerektiğini ve bilimsel yöntemler ile iş görme metotları geliştirilmesi gerektiğini öne sürdü. Böylece iş tanımları ve iş etüdü ortaya çıkmıştır. Fayol’da 14 ilke ile yönetim sürecini oluşturmuştur. Bu ilkeler; iş bölümü, yönetim birliği, yetki ve sorumluluk, merkezleşme, hiyerarşi, disiplin hakkaniyet, kumanda birliği, personelin ödüllendirilmesi ve ücretler, genel çıkarların üstünlüğü, personelin devamlılığı, düzen ve istikrar, girişim, birlik ve beraberlik ruhu olarak sıralanabilir (Özalp, 2012, s. 71).

            Taylor ve Fayol ile benzer görüşleri olan Max Weber kamu yönetimine bilimsel açıdan yaklaşan ilk kişilerdendir. Weber bürokrasi tanımı yaparak bugünün modern devlet ve memuriyet sisteminin temelini atmıştır. Weber iş bölümünde olduğu gibi bir yöntem ile insanların belli işlerde uzmanlaşması gerektiğini söylemiştir. Böylece aynı işleri yapanlar uzmanlaşarak daha fazla sorumluluk alacak ve verimlilik artacaktır. Hiyerarşik bir yapı kurarak her kademinin bir üst kademe tarafından kontrol edilebilmesi gerektiğini söylemektedir. Kural ve yönetmelikler belirlenerek bu prosedürlerin eksiksiz uygulanması ve dışına çıkılmaması istenir. Ayrıca ast üst ilişkilerinin tamamen profesyonel olması kişisel ilişkilerin iş hayatına girmemesi gerektiğinin altını çizer. Raporlama yapılırken bu raporların nasıl, ne zaman ve kim tarafından doldurulacağı daha önceden belirlenmiş olması gerektiğini vurgular. Weber günümüze kadar kullanılan bu ilkeleri ile bürokrasi yönetimini şekillendirmiştir (Şeker, 2014, s. 27).

Neo-Klasik Yönetim Yaklaşımı

            1930’lu yıllarda klasik dönemin ardından neo klasik dönem adı verilen yeni bir anlayış geliştirilmiştir. Yaşanan teknolojik ve finansal gelişmeler ve özellikle 1929 yılındaki büyük buhran klasik yönetim anlayışının organizasyonlar için yetersiz kaldığını ortaya çıkarmıştır. Klasik anlayışta yer almayan insan davranışlarını ve insanlar arasındaki ilişkiye dikkat çeken neo klasik kuram organizasyonun sosyal bir yapı olduğunu vurgular (Topaloğlu, 2011, s. 256).

            Hawthorne araştırmaları insan unsurunu organizasyonlardaki önemini ortaya çıkarmış ve insanların alışkanlıkları, algıları, grup içindeki yerleri gibi özelliklerin etkisini ortaya koymuştur. Neo klasik yönetim anlayışı bunun üzerine insan ilişkileri yaklaşımını geliştirmiştir. Bu yaklaşım çalışan memnuniyetindeki artışın çıktıyı etkileyeceğini savunmaktadır. İnsan ihtiyaçları belirli bir hiyerarşik yapıda olduğunu Maslow ortaya koyduktan sonra bu anlayış ile eğer üst düzey ihtiyaçların karşılanmasından önce alt düzeylerin karşılanması gerektiğini göstermektedir . (Ekici, 2019, s. 27).

            İnsanların grup içindeki davranışlarının organizasyonlar için önemi ortaya çıktıkça birçok araştırmacı bu yönde çalışmalar yapmaya başlamıştır. Chris Argyris, Homans Kurt Lewin, R.L. Katz, Kahn gibi birçok araştırmacı örgütsel davranış üzerine çalışmıştır. Neo klasik yaklaşım insanı sadece biyolojik bir yapı olarak değil psikolojik ve sosyal bir varlık olarak değerlendirmiştir. İnsanı görevini yapan bir makine olarak gören klasik yaklaşımdan farklı olarak insanların her birinin farklı istek ve motivasyonları olan sosyal varlıklar olarak görmektedir. Verimliliği artırabilmek için bu farklılıkların ortaya çıkarılması gerektiğini savunur.  Örgütlerin aslında sosyal bir yapı olduğunu ortaya çıkaran bu yaklaşım ile yönetici ile yöneten bakış açılarının farklı olabileceği yönetilenlerin örgütün hedefleri doğrultusunda ilerleyecek şekilde motive edilmesi gerektiği anlaşılmıştır (Öztürk & Demir, 2017, s. 127).

1.2.3. Modern Yönetim Yaklaşımı

            Modern dönem olarak adlandırılan yönetim biliminin bugün geldiği noktada farklı yaklaşımların birleştirilmesi ve yeni teoriler eklenmesi ile ortaya çıkmıştır. Sistem teorisi örgütü değişik parçalardan oluşan ve bu parçaların toplamından daha büyük bir oluşum olarak görmektedir. Organizasyon bir sistem olarak yer alırken içinde alt sistemler de barındırmaktadır. Bu alt sistemlerin bazıları organizasyon dışındaki çevreden de etkilenebilir. Bunlara açık sistemler adı verilir. Bu teori örgütüm başarısının sistemlerin uyumlu çalışmasına bağlar (Ekici, 2019, s. 30).

            Modern yönetim anlayışını oluşturan bir başka teori ise durumsallık teorisidir. Bu teori bir örgütü başarıya götürecek tek bir çözüm yolu olmadığını aynı çözüm yolunun her zaman işe yaramayacağını anlatmaktadır. Her örgüt birbirinden farklı olması sebebiyle her biri için uygulanacak yönetim metodu da farklı olmalıdır. Bu yüzden bu yaklaşım evrensel bir özellik göstermez. Her örgütün faaliyet alanı, büyüklüğü,  çevre koşulları, teknoloji, örgüt yapısı, örgüt içinde bulunanların soysa-kültürel yapısı gibi değişkenlerin göz önünde bulundurulması gerektiğini ileri sürer (Eren E. , 2011, s. 71).

1.3. YÖNETİMDEN YÖNETİŞİME GEÇİŞ

            Klasik yönetim anlayışı zaman içinde değişip dönüşürken bununla beraber klasik anlayışta kalan bürokratik yönetim bakış açısı da değişmektedir. Bunun ilk sebebi artık sanayi ve üretimden bilgi ekonomisine geçiş olmuştur. Bir diğer neden ise Fordist üretim şeklinden esnek üretime geçiştir. Üçüncü bir sebep da artık küreselleşmeye geçilmiş olmasıdır (Tekkeli, 1999, s. 24). Bu dönüşümler birey ile devlet arasındaki ilişkileri de şüphesiz etkilemiştir. Devlet, toplum ve birey arasındaki ilişki değişmiş artık bireylerin yönetimde daha fazla söz sahibi olması ve yurttaşların sorumluluk bilincini artmasıyla alınacak kararlara ve uygulamalara müdahil olmaya başlamıştır. İşte bu sebeplerden yönetişim denilen kavaram ortaya çıkmıştır (Eren V. , 2003, s. 62).

 

            Küreselleşme bir yandan tüm dünyadaki sınırları ortadan kaldırmaya başlarken aynı zamanda gelişen yerelleşme yönetim ve özellikle kamu yönetiminde bir dönüşüme yol açmıştır. Klasik bürokratik düzendeki yöneten yönetilen ilişkisi değişime uğrayıp sorumluluk, katılımcılık ve saydamlık gibi kamu yönetiminde yeni ilkeler oluşmuş etkin ve kaynakları verimli kullanarak hizmet sunan yerel yönetim anlayışını ortaya çıkarmıştır. Yönetim odağının merkezi yönetimden giderek yerel yönetimlere kayması ve hizmet veren yönetim yerine hizmeti alan ve talep edenleri merkeze alan bir yönetim anlayışı gelişmiştir. Tüm bu gelişmeler kamu, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları gibi paydaşların beraber yönetime ortak olması ile yönetişim kavramı ortaya çıkmıştır. Klasik kamu yönetiminin hiyerarşik yapısı ve tek yönlülüğüne karşı yönetişim eşit paydaşların karşılıklı ilişkisine dayanmaktadır  (Ökmen, Baştan, & Yılmaz, 2004, s. 47).

 

1.4. YÖNETİŞİM KAVRAMINA GENEL BAKIŞ

            Yönetişim yönetim ve iletişim kelimelerini karşılamak için kullanılmış olup yöneten ve yönetilenin karşılıklı olarak karar alma süreçlerinde beraber rol almasını anlatır (Yıldırım F. M., 2011, s. 46). Tüm toplumsal politik aktörlerin birbiri ile ilişki içinde ve ortak çabası ile oluşan düzeni yönetişim olarak adlandırabiliriz (Todaie, 2008, s. 274).

            Yönetişim; yerel, ulusal, bölgesel ve küresel ölçekte toplum, kurum, ulus ve uluslararası örgütleri gibi çok farklı birimleri tanımı içinde barından çok geniş anlamda kullanılabilen bir kavramdır (Bayramoğlu, 2014, s. 28).

1.5. YÖNETİŞİMİN ÖZELLİKLERİ

            Yönetişim kavramı klasik anlamı ile yönetimden ayrılan yanı bir hedefi gerçekleştirmek için bir araya gelmiş bir örgütün, tek özneli, hiyerarşik bir iş bölümü içinde, üreten ve tüm kaynakları bünyesinde toplayan bir yönetim anlayışı değildir. Yönetişim insan odaklı, çok paydaşlı, dikey hiyerarşi yerine yatay bir iş bölümü kullanan, yapıp üretmekten çok toplumdaki diğer paydaşların yapıp üretmesini destekleyen bir anlayış biçimidir  (Tekeli, 1999, s. 248).

            Yönetişimin üç ana özelliği bulunmaktadır. Bunlar sistem, politika ve yönetim olarak sıralanabilir. Devlet bürokrasisi ve kurumları ile hükümetten çok daha büyük bir yapıdadır.  Bu bakış açısı yönetişimin sistematik bakış açısını yansıtır. Politika özelliği ise her bireyin yönetime katkı sağlaması gerektiğidir. Yönetim özelliği ise etkin, hesap verebilir, şeffaf ve bağımsız kamu hizmetini anlatmaktadır (Sancak, 2021, s. 47).

1.6. YÖNETİŞİMİN İLKELERİ

            Yönetişim kavramının daha iyi anlaşılabilmesi için şeffaflık, hesap verilebilirlik, hukukun üstünlüğü, katılımcılık, cevap verilebilirlik, etkinlik, eşitlik ve stratejik vizyon olarak sayılabilecek ilkelerin ele alınması gerekmektedir.

            Şeffaflık; bilginin açık, tutarlı ve sürekli bir biçimde paylaşılması anlamına gelmektedir. Tüm faaliyetlere ilişkin güvenilir, nitelikli ve herkes tarafından anlaşılır bilgilerin erişilebilir olması gerekmektedir (Aktan & Çoban, 2006, s. 17). Avrupa Birliği “Avrupa’nın Yönetişimi: Beyaz Kitap” a göre halk için anlaşılabilir bir dilde ve kolay erişilebilir bilgilerin paylaşılması gerekmektedir. Bu sayede kurumlara olan güven artacaktır (European Governance, 2001, s. 10).

            Hesap verilebilirlik ilkesi bir hesap vermesi gereken bir de hesap sorması gereken taraf olmak üzere iki taraf içerir. Organizasyonlar yaptıkları eylem ve davranışların sorgulanabilecek mekanizmalar bulunması gerekmektedir. Burada karar alıcı ve uygulayıcılar diğer paydaşlarına hesap vermesi iyi yönetişimin bir ilkesidir (Sancak, 2021, s. 52).

            Hukukun üstünlüğü bir yasaya bağlılığı ve keyfiyetin olmadığı bir sisteme işaret eder. Karar alma yetkisinde olanlar toplu ve bireysel olarak aldıkları kararların hukuki sorumluluğunu üstlenmek zorundadırlar. Mahkeme kararları ve hukukun belirlediği usuller tarafsız bir şekilde uygulanmalıdır (www.stgm.org.tr, 2020).

            Katılımcılık ilkesi sadece seçimlere katılma hakkı olarak algılanmamalıdır. Halkın alınan kararlarda söz sahibi olması gerektiğini anlatmaktadır. Bu yüzden sivil toplum örgütleri kurulmalı ve örgütlenme desteklenmelidir. Halk böylece kararlar alınmadan önce kararlara müdahale şansı bulabilecek ve katılım hakkını bu şekilde kullanacaktır. Bu ilkenin uygulanmasında 3 unsur yer almaktadır. Bilgi aktarma, danışma ve aktif katılım olarak sıralanan bu 3 unsur iyi yönetişimin ve katılımcılık ilkesinin uygulanmasında çok önemli bir yer tutar. Bilgi aktarma kurumun yaptığı, planladığı ve uyguladığı tüm iş ve hizmetleri derleyerek halka sunmasıdır. Halk bu bilgiler ışığında değerlendirme yapar. Bir sonraki ilke olan danışma kurumun karar almadan önce vatandaşların fikrini almasını ifade eder. Aktif katılım ise halkın hem kararlarda hem de uygulamada kurumlar ile ortak çalışmasını anlatır.

            Cevap verilebilirlik ilkesi kamu kuruluşlarının vatandaşların sorularına açık net ve tam olarak sorunun özünü açıklayan cevaplar verebilmesi anlamına gelmektedir. Kamu kurumları vatandaş odaklı anlayışları ile sağladıkları hizmetin müşterisinin vatandaş olduğu bilincinde olup sağladıkları hizmetten vatandaşın memnuniyetini gözetmeleri gerekmektedir (Yıldırım M. F., 2011, s. 25).

            Etkinlik karar alma sisteminin başarısının bir ölçütüdür. Burada alınan karar ve uygulamaların sorunları çözme gücü ifade edilmektedir. İhtiyaç duyulan uygulamaların geçmiş tecrübelerden yola çıkarak amaca uygun olarak belirlenmesi olarak da açıklanabilir (Yıldırım F. M., 2011, s. 26). Devlet, özel sektör, sivil toplum kuruluşları ve vatandaşların ortak katılımını anlatan etkinlik,  sürdürülebilir bir kalkınma için gereklidir. Yönetişimde etkinlikten bahsedebilmek için tüm paydaşların ortak çıkarlar çerçevesinde iş birliğinden söz edilmelidir (Soylu, 2003, s. 78).

            Eşitlik ilkesi gereğince kurumlar tüm paydaşlarına karşı eşit mesafede olmalı ve hapsinin menfaatini korumaya yönelik politikalar geliştirmelidir (Çoşkun & Akcan, 2018).

            Stratejik vizyon ilkesi stratejik yönetim ile ilişkilidir. Stratejik yönetim bir organizasyonun varoluş sebebini, faaliyet alanlarını ve gelecekte nerede olmak istediğini, hedeflerini ortaya koyan bir yöntemdir. Stratejik vizyon çerçevesinde etkin stratejik planların oluşması vizyon ve misyonların belirlenmesi ve kaynakların en etkili şekilde kullanılmasını hedeflemektedir (Yılmaz, 2003, s. 76).

1.7. YÖNETİŞİMİN AKTÖRLERİ

            Yönetişim kavramı çok aktörlü, hiyerarşi olmadan etkileşim içinde oldukları bir yapıyı anlatmaktadır. Devlet kurumları, özel sermaye ve sivil toplum örgütleri temel aktörler olarak karşımıza çıkmaktadır. Devletin görevi düzenleyici ve taraflar arasında eşit şartlarda iletişimin sağlanacağı zemin hazırlamaktır. Hizmet alan vatandaşların yönetim sürecine dâhil olduğu yönetişim giderek artan yerelleşme ve hizmet kalitesinin artması sürecini beraberinde getirmeyi hedeflemektedir. Bu bağlamda çoğulculuk ve katılım ilkeleri ışığında tüm paydaşlar sürece dâhil edilmektedir. Bürokrasi, yerel yönetimler, özel sektör ve sivil toplum örgütleri gibi aktörler birbiri ile karşılıklı etkileşimi ve ortaklık çerçevesinde bir araya gelmeleri ile yönetişim çok aktörlü bir yapıda ele alınabilmektedir. Yönetişim ile devlet dışındaki yönlendirme gücüne sahip aktörlerine yönetim rol aldığı bir sistem kastedilirken aynı zamanda demokratiklik, açıklık çoğulculuk, kararların karadan etkilenenler ile en yakında üretilmesi ilkelerine dikkat çekilmektedir (Ökmen, Baştan, & Yılmaz, 2004, s. 49).

1.8. SİVİL TOPLUM KURULUŞLARI

            Sivil toplum örgütleri seksenli yıllardan itibaren Türkiye’de görülmeye başlanmış ve son yıllarda giderek sayıları ve etkinlik alanları artmıştır. Dernekler, sendikalar, vakıflar gibi sivil tolum örgütleri sosyal sorumluluk kapsamında politika üretiminde önemli bir rol oynayan paydaşlar haline gelmiştir. Sivil toplum örgütlerin toplumda dayanışma, güven, sorumluluk ve istikrarı arttırmak ve toplumsal sorunlara çözüm bulmak gibi önemli konularda değer üreten yapılardır (Keyman, 2006, s. 9).

            Eğitim, çevre, sosyal refah ve istihdam gibi konularda devlete alternatif veya paralel şekilde projeler üreten sivil toplum kuruluşları, yönetişimin önemli bir paydaşı olarak yer almaktadır. Sivil toplum kuruluşları ekonomik ve siyasal hedefleri gerçekleştirmekten çok sosyal ve çevresel hedefleri gerçekleştirmek için kurulmuştur. Küreselleşme ile beraber sivil toplum örgütleri de büyümüş tüm dünyada sözü geçen sivil toplum örgütleri ortaya çıkmıştır. Kamu ve özel sektörün dışında üçüncü bir aktör olan sivil toplum kuruluşları sosyal refahı arttırma hedefi ile çalışan örgütler olarak özetlenebilir (Kalçık, 2021, s. 5).

1.9. MAHALLE VE MUHTARLIKLAR

            Mahalle merkezi yönetim ile yerel yönetimlere yardımcı bir kurum olarak tanımlanabilir (Yalçındağ, 1998, s. 50). Sosyolojik olarak ise sınıf ve statü olarak bölünmemiş bir alanı işaret eder (Ortaylı, 2000, s. 107). Birey bazında bakıldığında kişilerin beraber yaşadığı ve etkileşim ve iş birliği ortamında bulunduğu yer olarak tarif edilebilir  (Geray, 1995, s. 28). En küçük yerleşim birimi olarak geçen mahalle hem yönetsel hem de toplumsal bir örgütlenme olarak karşımıza çıkmaktadır (Köklü & Gül, 2017, s. 1). Belediye kanununda ise “Mahalle: Belediye sınırları içinde, ihtiyaç ve öncelikleri benzer özellikler gösteren ve sakinleri arasında komşuluk ilişkisi bulunan idarî birimi” ifade eder (Belediye Kanunu, 2005).

            Mahalle ve yapısı bulunduğu yere göre oldukça farklılıklar gösterebilir. Metropollerde bir mahallenin nüfusu bazen bir kentin nüfusundan fazla olabilir. Bu durumda bu mahalle ile küçük bir ilçede bulunan mahalle arasında büyük farklılıklar olacaktır. Tarihsel sürece bakıldığında Osmanlıda mahalle daha homojen ve sınırları belli yerler olarak karşımıza çıkmaktadır. Sınırları daha belli yaşayanlar ise daha homojen dağılımlıdır. Yüzyüze ilişki ve komşuluk mahalle yaşamını oluşturur (Eryılmaz, 1992, s. 215). Günümüzde ise mahalleler arasında belirsiz sınırlar vardır. Ayrıca fonksiyonel olarak da komşuluk ve yüz yüze ilişki azalmış mahalle homojen olmaktan çıkarak daha karmaşık bir hal almıştır (Kavruk, 2004, s. 139).

            Muhtarlık mahalle yönetimini anlatabileceği gibi köy yönetimini de anlatabilir. Bu açıdan bakıldığında iki farklı muhtarlık bulunmaktadır. Mahalle muhtarı ve yönetim organları seçimle iş başına gelirken kamu tüzel kişiliğini kullanabileceği yetki ve bütçesi yoktur (Göküş, Bayrakcı, & Alptürkler, 2013, s. 35).  Köy muhtarlığının ise tüzel kişiliği bulunur.  Köy muhtarı ve ihtiyar heyeti bir yerel yönetim organı olarak iş görürler ve köy muhtarı da bir kamu görevlisi olarak devletin köydeki memurudur (Köy Kanunu).

            Muhtarlık kurumu yasalara girmeden önce özellikle imamların yürüttüğü bir görev olarak tarihte yer almıştır. 1964 yılındaki Vilayet Kanunu ile yasalaşmış olup mahallelerde köy muhtarlığı örnek alınmıştır (Kavruk, 2004, s. 172).Cumhuriyet döneminde 4541 sayılı “Şehir ve Kasabalarda Mahalle Muhtar ve İhtiyar Heyetleri Teşkiline Dair Kanun” ile muhtarlık ve heyetinin seçimle oluşan organlar olduğu belirtilmiş olup günümüzde de bu uygulama davam etmektedir (Yalçındağ, 1998, s. 189).

 

2.      BÖLÜM

YEREL YÖNETİM VE YÖNETİŞİM

2.1. DÜNYADA YEREL YÖNETİM VE YÖNETİŞİM

            Dünya’da yerel yönetimler şehirleşmenin başlaması ve şehirlerin kendi sorunlarına çözüm bulma arayışının başlangıcına kadar götürülebilir. Eski Yunan şehirleri ve daha sonrasında Roma döneminde şehirlerin yönetimleri yerel yönetimler olarak görülebilir. Bu dönem sonrası ortaçağ boyunca yerel yönetimlerde çok fazla bir gelişme yaşanmamıştır. Fransız devrimin yönetim biçimleri ve anlayışları üzerindeki etkisi yerel yönetim konusunda da değişim yaşanmasına sebep olmuştur. Sanayi devriminin üretim araçlarını değiştirmesi ve şehirlerin nüfusunun artması bu yeni bir dönemin başlangıcı olarak görülebilir. Bu yeni dönem hızlı nüfus artışı nedeni ile çarpık kentleşme, kirlilik, alt yapı yetersizliği gibi sorunları ortaya çıkarmış ve bu tür sorunların çözümü için yeni yerel yönetim modelleri oluşturulmuştur (Uyar, 2004, s. 31).

            Özellikle İkinci Dünya Savaşı sonrasında gelişen bilgi teknolojileri ile vatandaşların yönetime katılım anlayışları değişmiş ve yönetişim anlayışı ortaya çıkmıştır. Yerel yönetimlerin katılımcı yapıya daha açık olması da bunun bir sebebidir.  1980’li yıllar ile beraber dünyada kamu yönetimi âdem-i merkeziyetçi bir anlayış çerçevesinde yeniden şekillenmeye başladı. Yerel sorunların merkezi yönetim tarafından çözülmesi yerine soruna maruz kalanlar tarafından yerel ve merkezi yönetim ile hiyerarşik bir yapı olmadan yatay etkileşim ile çözülme anlayışı yerel yönetişim kavramını ortaya çıkarmıştır. Vatandaşların değer ve tercihleri ile şekillenen yerel yönetişim anlayışı; kamu, STK ve özel sektör üçlüsünü bir araya getirerek kamu hizmetlerinin bu aktörler tarafından gerçekleştirilmesini sağlamıştır (Bıçkı & Sobacı, 2011, s. 228). Katılımcılık ile gelişen yeni bir çoğulculuk anlayışı inşa edilmiştir  (Kocaoğlu, 2015, s. 32). Yönetişim 1990’lar ile birlikte literatürde bugünkü anlamı ile anılmaya başlandı.

            Klasik yerel yönetim ile yerel yönetişim kavramların anlamak için farklı yönlerini belirtmeye ihtiyaç vardır. Yönetişim tüm paydaşlar arası iletişime önem verirken klasik yerel yönetim hiyerarşik bir yapıdadır. Hizmetler klasik yerel yönetimde belirlenmiş birimler ile merkeziyetçi şekilde sunulurken yerel yönetişim hizmet sunmak için çok aktörlü ve çok çeşitli yapılar kullanabilmektedir. Yönetişimi ayıran bir diğer özellik ise kullanılan politikaların daha yenilikçi olmasıdır (Bıçkı & Sobacı, 2011, s. 229).

            Yerel yönetimlerin yönetişim anlayışı ile sivil toplum kuruluşları ile ilişkisinin artması uluslararası sivil toplum kuruluşları ile iş birliği yapmaya başlaması yerel yönetimler arasında bir rekabet doğmasına yol açmıştır. Aynı şekilde özel sermayenin de kentlere çekmek için yerel yönetimler özel sektör ile iş birliğini arttırmıştır. Bugün dünyada birçok yerel yönetim uluslararası kuruluşlardan hibe ve fon sağlamaktadır (Mulgan, 1995, s. 207).

2.2. TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİM VE YÖNETİŞİM

            Türkiye Cumhuriyeti Kurtuluş Savaşı sonrasında hızlı bir onarım sürecine girmiş azalan nüfusun artması, sağlık hizmetlerinin yaygınlaşması ve Ankara gibi illerin imarının sağlanması için yoğun çaba göstermiştir. 1930 yılında 1580 sayılı Belediye Kanunu ile yerel yönetimin işlevleri yasa ile düzenlenmiş oldu. Ancak bu yasadan önce 1924’de 442 sayılı köy kanunu kabul edilerek o zamana kadar en önemli üretim birimi olan köylerin yönetimi düzenlenmiştir. Giderek sanayileşen Türkiye’de kentlerin nüfusu artmaya başlamış ve büyüyen kentlerin sorunlarına belediyeler ile çözüm aranmıştır. Kent sağlığı için bataklıkları kurutması, hastane hizmetleri açması, temiz su sağlanması ve kirli suyun kanalizasyon ile uzaklaştırılması, kent içi ulaşım için toplu taşıma hizmeti, yol yapımı gibi hizmetleri belediyeler yerine getirmiştir (Seymen, 1990, s. 214).

            1580 kanunu belediyeleri merkezi yönetimin bir parçası olarak görmekte ve kendini hiyerarşide daha üst olarak konumlandırdığı için belediyeler üzerinde güçlü bir denetim etkisi vardı. 1948 yılında çıkan “Belediye Gelirleri Kanunu” ile belediyelerin gelirleri düzenlendi. Ancak merkezi yönetim bu gelirlerin kontrolünde etkili oldu. Bu yüzden belediyeler bu gelirleri alabilmek için merkezi hükümete muhtaçtılar (Uyar, 2004, s. 35). 1984 yılında çıkan 3030 sayılı Büyükşehirlerin Kurulması Kanunu modern yerel yönetime geçişin başlangıcı olarak alınabilir. 2005 yılında 5393 sayılı Belediye kanunu ile son halini almıştır (Çiçek, 2014, s. 59). Avrupa Birliğine Uyum Süreci ile beraber yerel yönetimlerin yetkileri ve bağımsızlıkları artmıştır (Koçak & Ekşi, 2010, s. 305).                                                     Türkiye’de yerel yönetim birimlerini büyükşehir belediyeleri, büyükşehir olmayan diğer il belediyeleri, ilçe belediyeleri, belde belediyeleri, mahalle muhtarlıkları ve köy muhtarlıkları olarak ayırabiliriz. Yönetişim konusunda kamu kuruluşları kadar büyük bir öneme sahip sivil toplum kuruluşlarını da bu bölümde ele alacağız.

2.2.1. Büyükşehir Belediyeleri

            1982 anayasasında geçen “Büyük yerleşim yerlerinde özel yönetim biçimleri oluşturulabilir” ibaresi büyükşehir belediyelerinin anayasal dayanağını oluşturmuştur. 5216 sayılı Büyükşehir kanunu büyükşehir belediyelerini “sınırları il mülki sınırı olan ve sınırları içerisindeki ilçe belediyeleri arasında koordinasyonu sağlayan; idarî ve malî özerkliğe sahip olarak kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan” şeklinde tanımlamaktadır. Kanun büyükşehir belediyesine bazı görevler de yüklemiştir. Bunlar “büyükşehrin bütünlüğüne hizmet eden sosyal donatılar, bölge parkları, hayvanat bahçeleri, hayvan barınakları, kütüphane, müze, spor, dinlence, eğlence ve benzeri yerleri yapmak, yaptırmak, işletmek veya işlettirmek" gibi sorumlulukları kapsamaktadır. Bunun dışında sporu desteklemek ve teşvik etmek için “gerektiğinde amatör spor kulüplerine nakdî yardım yapmak, malzeme vermek ve gerekli desteği sağlamak, amatör takımlar arasında spor müsabakaları düzenlemek” görevidir. Bazı yapıları yapma sorumluluğu da “gerektiğinde mabetler ile sağlık, eğitim ve kültür hizmetleri için bina ve tesisler yapmak, kamu kurum ve kuruluşlarına ait bu hizmetlerle ilgili bina ve tesislerin her türlü bakımını, onarımını yapmak ve gerekli malzeme desteğini sağlamak” maddesi ile büyükşehir belediyesindedir. Toplumdaki tüm kesimlere ulaşabilmesi gereken büyükşehir belediyeleri “sağlık merkezleri, hastaneler, gezici sağlık üniteleri ile yetişkinler, yaşlılar, engelliler, kadınlar, gençler ve çocuklara yönelik her türlü sosyal ve kültürel hizmetleri yürütmek, geliştirmek ve bu amaçla sosyal tesisler kurmak” maddesi ile görevlendirilmiştir. Kanunun 18. Maddesine 2012 yılında eklenen bend ile büyükşehir belediye başkanının sorumlulukları arasına “Bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanmak, engellilerle ilgili faaliyetlere destek olmak üzere engelli merkezleri oluşturmak” eklenmiştir.  En son olarak 2012 yılında 6360 sayılı kanun ile büyükşehir belediye sayısı arttırılmış ve 26 ilçe kurulmuştur.  Ayrıca il belediyeleri büyükşehir belediyelerine dönüşen yerlerde il özel idareleri kaldırılarak Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı kurulmuştur. Ayrıca illerdeki bütün köylerin tüzel kişiliği kaldırılarak bulundukları belediyenin mahallelerine dönüştürülmüştür (Özgür & Yavuzçehre, 2016, s. 919).

2.2.2. İl Belediyeleri

            Her il merkezinde bir belediye olması kanun ile zorunlu kılınmıştır. Büyükşehir olmayan illerin il merkezinde bulunan belediyeleri il belediyeleri olarak adlandırılmaktadır. İl belediyeleri büyükşehir belediyelerinden farklı olarak tüm il sınırında yetkili değildir. Sadece şehir merkezinde görevlidir. Bu belediyeler yazı işleri, mali işler, fen işleri ve zabıta birimlerinden oluşur.

            Belediyenin görevleri şöyle sıralanabilir:

·         İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı;

·         Coğrafî ve kent bilgi sistemleri;

·         Çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık;

·         Zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans;

·         Şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar;

·         Ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut;

·         Kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor;

·         Sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma;

·         Ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi hizmetleri.

Belediyelerin mali durumlarını göz önünde bulundurularak hizmetler aciliyet sırasına göre gerçekleştirilir.

2.2.3. İlçe Belediyeleri

            İlçe belediyeleri her ilçe merkezine kurulması kanun ile zorunlu kılınmıştır. Hem büyükşehir belediyesinin olduğu illerde hem de il belediyesinin olduğu illerde vardır. Belediye meclisleri; son genel nüfus sayımı sonuçlarına göre nüfusu 10.000’e kadar olan yerlerde 9, nüfusu 10.001-20.000 arasında olan yerlerde 11, nüfusu 20.001- 50.000 arasında olan yerlerde 15, nüfusu 50.001-100.000 arasındaki yerlerde 25, nüfusu 100.001-250.000 arasında olan yerlerde 31, nüfusu 250.001-500.000 olan yerlerde 37, nüfusu 500.001-1.000.000 arasındaki yerlerde 45, nüfusu 1.000.000’dan fazla olan yerlerde ise 55 üye seçilmektedir. Meclis ihtisas komisyonları kurar. İhtisas komisyonları kendi ihtisas alanına giren konuları komisyonda görüştükten sonra belediye meclisine taşır. İlçe belediyelerinin sorumlulukları da il belediyelerine benzer şekilde 5393 sayılı belediye kanun ile belirlenmiştir. Ancak büyükşehirlere bağlı ilçe belediyelerinde bu görevlerin bir kısmı büyükşehir belediyelerince yapılabilir.

2.3. TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİŞİM UYGULAMALARI

            Türkiye kamu yönetimi araştırmalarında en önemli yere sahip Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) 1963 yılında hazırladığı ve içinde kamu yönetimi açısından ilerici görüşleri barındıran Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP) içerisinde halka yakın temas sağlamak zorunludur ifadesi ile merkezi yönetimin halka uzak olduğu eleştirisi yanında yerel yönetimlerin ve halkın paydaş olarak alınmasını 1960’lı yıllarda öngörmesi dikkat çekicidir (Todaie, 1966, s. 55). Bu rapor üzerinden bunca yıl geçmesine rağmen Türkiye’de yerel yönetimlerin hala merkezi hükümetin belirlediği sınırlar içinde olduğu unutulmamalıdır (Yayınoğlu, 2005, s. 45).

            Yerel yönetimler ile vatandaş ilişkilerinde çeşitli yöntemler pratikte uygulanmaktadır. İlk olarak vatandaşın kişisel başvuruları ele alınabilir. Burada kişiler doğrudan idareye yapılan başvurulardır (Tufan & Sancak, 2018, s. 82). Bu başvurular dilekçe vererek olabileceği gibi artık CİMER üzerinden de elektronik ortamda yapılabilmektedir. Bunun yanı sıra belediyelerde sıklıkla görülen mavi/beyaz masa gibi isimleri bulunan başvuru merkezleri de mevcuttur. Buralara telefon, internet ya da bizzat başvurarak yerel yönetim birimlerine kolayca başvurabilmektedir (Aydın & Kiracı, 2014, s. 40). Vatandaşa danışma, yerel yönetimlerin alacakları kararlara vatandaşların fikirlerini almalarını anlatmaktadır. Halkın isteklerini birebir onlardan duymak yerel yönetimlerin politikalarını geliştirmeleri için önemli bir araçtır. Uygulamada çeşitli büyüklükteki grupların bir toplantı ile bir araya getirilmesi ve yerel yöneticiler ile fikir alışverişi yapılması şeklinde uygulanmaktadır (Öner, 2001, s. 106).

            Halk kurultayları belli bir kentlilik bilincine sahip ve bulunduğu kenti sahiplenerek sorunları belirlenmesinde ve çözüm alternatiflerinin geliştirilmesinde sorumluluk almak isteyen vatandaşlarla oluşturulur. Bu kurultaylarda vatandaşlar istek ve önerilerini dile getirerek yerel yönetim ile iletişim sağlarlar. Halk günleri adı verilen toplantılarda vatandaşın belediye başkanı ve diğer yöneticiler ile toplanarak bireysel olarak iletişim kurulamaları sağlanır. Normalde randevu alıp yerel yöneticiler ile görüşmenin zahmetli olmasından dolayı halk günleri yöneticilere kolayca ulaşabilmenin bir yöntemi olmaktadır (Yıldırım A. , 2014, s. 82). 

            Yerel yönetimlerin üstlendiği büyük çaplı projelerde vatandaşları projenin her aşamasında bilgilendirme, katılımlarını sağlama amacıyla proje demokrasisi adı verilen etkinlikler düzenlenir. Burada amaç paydaşların bilgi ve katılımını sağlayarak ortak bir amaç doğrultusunda proje üretmek ve bunu gerçekleştirmektir (Haktankaçmaz, 2004, s. 54). 1994 yılında Bursa Büyükşehir Belediyesi Semt Danışma Meclisleri kurarak aktif bir kent konseyi kurmayı amaçlamıştır. Daha sonra Urla ve Aliağa belediyeleri de benzer meclisler kurarak aile ekonomisi, çocuk sağlığı, konut planlaması, engelli eğitimi konularında faaliyet göstermişlerdir. Semt Danışma Meclisleri, belediye basın ve halkla ilişkiler müdürlüğü, danışmanlar ve mahalle muhtarlarından oluşmaktadır. Burada en önemli görev mahalle muhtarlarındadır. Halkla birebir ilişkisi olan muhtarlar halkın görüş, dilek ve şikâyetlerini doğrudan Semt Danışma Meclisleri’nde dile getirebilmektedir.

            Yerel Gündem 21 adı altında ilk olarak 1992 yılında Birleşmiş Milletlerin Rio zirvesinde gündeme gelmiştir. Türkiye’de ise 1996 yılında yapılan Habitat II konferansı ile duyulmuş ve bu tarihten sonra çeşitli yerel yönetimler tarafından uygulanmaya başlanmıştır.  Bursa, Antalya, İzmit ve İzmir gibi belediyeler yerel gündem 21 uygulamalarına öncülük etmişlerdir (Ökmen & Kemal, 2009).

            Yerel yönetimlerden yerel yönetişime geçiş merkezi yönetimin bazı sorumluluk ve yetkilerini yerel yönetime bırakmaları ile gerçekleşmiştir. Sosyal devlet anlayışının güçlenmesi ile beraber yerel yönetimin hizmet alanları artmış ve çeşitlenmiştir (Çevikbaş, 2008, s. 75)

            5377 sayılı belediye kanunu ile birlikte belediyenin sorumluluğunda olan sağlık, eğitim, spor, kütüphane gibi hizmetlerin gönüllüler aracılığı ile de verilmesinin önünün açılmasıdır. Böylece bireyler de belediye hizmetine yardımcı olarak gönüllü çalışmalara katılabileceklerdir. Vatandaşın sadece hizmet alan değil karar alan ve hizmet veren yapılarda da olması yerel yönetişim anlayışının bir sonucudur (Uysal & Atmaca, 2018, s. 421,).